Setor de combustíveis: repercussões pós-movimento dos caminhoneiros

A partir de 2017, notou-se uma onda de aumentos do preço dos combustíveis no Brasil, decorrente, dentre outros motivos, da alta dos tributos, especialmente do PIS e da COFINS (vale apontar que, em alguns estados, a carga tributária incidente sobre os combustíveis representa mais de 50% do preço pago pelo consumidor final). Esse aumento, somado aos constantes reajustes do preço do petróleo pela Petrobras e a questões regulatórias envolvendo o transporte terrestre de cargas, deu ensejo à “crise dos caminhoneiros”.

De fato, em 21 de maio de 2018, foi iniciada a paralisação dos caminhoneiros, que também realizaram bloqueios de estradas e vias de acesso por todo o país, impedindo a circulação de bens essenciais à sociedade, como alimentos, remédios e combustíveis. Isso fez com que o país enfrentasse uma grave crise de desabastecimento nacional, levando ao fechamento de aeroportos, paralisação de transporte coletivo e das indústrias, esvaziamento do estoque de postos de combustível e prejuízos à prestação de serviços essenciais, tais como segurança e saúde. Segundo algumas fontes, os prejuízos causados pelo movimento dos caminhoneiros superaram 75 bilhões de reais.

Nesse cenário de calamidade pública, a Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis – ANP adotou medida emergencial. Por meio do Despacho nº 671/18, publicado no DOU em 25 de maio, a ANP suspendeu temporariamente diversas normas do arcabouço regulatório do setor de combustíveis, de modo a: (i) liberar a vinculação de marca para a comercialização de GLP (gás liquefeito de petróleo) e combustíveis automotivos e de aviação (com isso, postos de combustível com “bandeira” poderiam adquirir combustível de outra distribuidora que não aquela cuja bandeira ostenta); (ii) flexibilizar o percentual obrigatório de biodiesel no diesel e de álcool etílico anidro na gasolina; (iii) afastar restrições de comercialização de combustíveis pelos TRR’s (Transportador-Revendedor-Retalhista); (iv) liberar as distribuidoras de GLP para engarrafarem tal produto com vasilhames de outras marcas; e (v) afastar a obrigatoriedade de manutenção de estoque mínimo pelos produtores e distribuidores de GLP e de combustíveis automotivos e de aviação.

Pouquíssimos dias depois da medida da ANP (e do próprio início da paralisação), o Conselho Administrativo de Defesa Econômica – CADE, no calor da crise, publicou um material intitulado “Repensando o setor de combustíveis: medidas pró-concorrência”, no qual trouxe para o debate da sociedade algumas medidas que “podem favorecer a concorrência no setor”, tais como permitir que produtores de álcool vendam combustível diretamente aos postos, repensar a proibição de verticalização do setor de varejo de combustíveis, extinguir a vedação à importação de combustíveis pelas distribuidoras, repensar a substituição tributária do ICMS etc.

Encerrada a paralisação, a ANP revogou as medidas emergenciais anteriormente adotadas (Despacho ANP nº 700/18), haja vista que já se encontrava normalizado o abastecimento de combustíveis no país, inexistindo situação emergencial que justificasse a desregulamentação do setor de combustíveis. Além disso, foi instituído um grupo de trabalho pela ANP e pelo CADE, com vistas a, basicamente, analisar a estrutura do mercado de combustíveis e avaliar a implementação das medidas propostas pelo CADE para repensar o setor de combustíveis e a adoção permanente das medidas regulatórias emergenciais adotadas pela ANP durante a crise.

Embora hoje não se tenha notícias de desabastecimento, atualmente estão em debate diversos temas relacionados ao setor de combustíveis, muitos deles de natureza eminentemente técnica, nas mais diversas esferas, como decorrência da crise dos caminhoneiros.

Pode-se citar, por exemplo, a discussão acerca da chamada “fidelidade de bandeira”, isto é, a vinculação de marcas nos vários níveis da cadeia de comercialização. Essa característica do setor, que tem por objetivo a proteção dos consumidores e o controle de qualidade dos combustíveis, foi colocada sob debate pela ANP por meio da Tomada Pública de Contribuições (“TPC”) nº 4/2018, na qual qualquer interessado pôde contribuir “na análise sobre eventual fim da tutela regulatória da fidelidade à bandeira” (as contribuições foram enviadas até o dia 19 de novembro e, a partir delas, a ANP analisará a questão).

Outro tema que tem gerado discussões é a possibilidade de produtores de etanol venderem combustível diretamente aos postos revendedores, sem a participação das distribuidoras. Essa questão, além de receber a atenção da ANP e do CADE, também está sendo analisada pela Câmara dos Deputados (Projeto de Decreto da Câmara nº 916/2018) e pelo Senado Federal (Projeto de Decreto do Senado nº 61/2018), que pretendem sustar o artigo 6º da Resolução ANP nº 43/2009, segundo o qual os fornecedores somente podem comercializar combustíveis com outros fornecedores, com distribuidores ou com o mercado externo.

Finalmente, vale destacar outra grande discussão decorrente da paralisação dos caminhoneiros: o “tabelamento dos fretes”. Em 27 de maio de 2018, no auge da crise, entrou em vigor a Medida Provisória nº 832 (“MP 832”), que instituiu a Política de Preços Mínimos do Transporte Rodoviário de Cargas. Regulada às pressas pela Agência Nacional dos Transportes Terrestres – ANTT, a MP 832 pretendia assegurar condições razoáveis à realização dos fretes no território nacional, fixando um preço mínimo vinculante que deveria levar em consideração custos fixos e variáveis dos caminhoneiros.

Não obstante a MP 832 tenha sido convertida na Lei nº 13.703/18 em tempo recorde, existe uma série de questionamentos quanto à constitucionalidade da Lei e à legalidade das normas editadas pela ANTT; já há, inclusive, discussões a esse respeito perante o Supremo Tribunal Federal.

Portanto, embora a crise dos caminhoneiros já tenha se encerrado há 6 meses, ela deu início a inúmeras discussões nos mais variados âmbitos (ANP, CADE, ANTT, Câmara dos Deputados, Senado Federal, Poder Judiciário, entidades representativas, agentes do setor etc) sobre diversos temas (“fidelidade de bandeira”, venda direta de etanol pelas usinas, tabelamento dos fretes, reforma tributária etc), cuja alteração trará significativos impactos na estrutura e no funcionamento do setor e, consequentemente, na sociedade, dada a essencialidade dos combustíveis, que ficou evidente depois de apenas 10 dias de interrupção no abastecimento nacional.