Aquisição de terras rurais por estrangeiros: INCRA promove atualização de regras administrativas aplicáveis ao procedimento de autorização

Como regra geral, a legislação brasileira permite a aquisição e o arrendamento de terras rurais por pessoas físicas ou jurídicas estrangeiras apenas quando estas sejam residentes ou autorizadas a operar no país – estrangeiros não residentes ou não autorizados a operar no Brasil estão proibidos de realizar tais operações. A aquisição e o arrendamento de terras rurais pelos estrangeiros residentes ou autorizados a operar no país estão sujeitos, contudo, a uma série de restrições e condicionantes – os quais estão atualmente estabelecidos na Lei nº 5.709/71, conforme regulamentada pelo Decreto nº 74.965/74. Os referidos diplomas legais preveem, por exemplo, limitações de uso e de extensão da terra a ser adquirida por tais pessoas, bem como a necessidade de autorização pelo Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (“INCRA”).

Nesse contexto, em um aparente esforço de harmonização e consolidação das regras administrativas aplicáveis ao assunto, o INCRA editou, em 13 de dezembro do último ano, a Instrução Normativa nº 88/2017 (“Nova Instrução”), que substitui e revoga totalmente a norma anterior que tratava do tema. A Nova Instrução traz relevante aprimoramento de linguagem, além de atualizar e harmonizar dispositivos levando em consideração os demais normativos aplicáveis à matéria, bem como atuais entendimentos vinculantes.

A norma passa a descrever, por exemplo, de forma expressa e específica, as situações em que uma pessoa jurídica brasileira deverá ser considerada equiparada à estrangeira para fins de aplicação do regime de restrições previsto na Lei nº 5.709/71. De acordo com a Nova Instrução, deverá ser considerada equiparada à estrangeira a pessoa jurídica brasileira com participação de pessoa natural ou jurídica estrangeira que resida ou tenha sede no exterior, que (a) detenha maioria do seu capital social, ou, ainda, (b) cuja participação acionária lhe assegure o poder de conduzir as deliberações da assembleia geral, de eleger a maioria dos administradores, de dirigir as atividades sociais e de orientar o funcionamento dos órgãos da empresa.

Tais critérios já eram mencionados pela norma anterior, embora em dispositivo não específico, e repetem o disposto no Parecer nº LA 01/2010, da Advocacia Geral da União – AGU[1]. Lembramos que foi por meio do referido parecer que, em 2010 – depois de um período de dezesseis anos – restabeleceu-se a equiparação aos estrangeiros de pessoas jurídicas brasileiras controladas por estrangeiros residentes ou com sede no exterior, prevista pelo §1º do artigo 1º da Lei nº 5.709/71, sujeitando-as às mesmas restrições ali previstas para os primeiros. Até aquele momento, a aplicação da equiparação prevista pela lei encontrava-se suspensa em razão do entendimento exposto pelo Parecer GQ-22/1994, também da AGU, no sentido de que a mesma não teria sido recepcionada pela Constituição Federal de 1988.

Ainda sobre este tema, a Nova Instrução incorpora expressamente previsão contida na Instrução Normativa Conjunta/MDA/MAPA/MTUR/INCRA nº 1, de 27 de setembro de 2012, que permite o cadastro ou recadastro no Sistema Nacional de Cadastro Rural – SNCR, sem a aplicação de nenhuma sanção, do imóvel rural adquirido ou arrendado pela pessoa jurídica brasileira equiparada à estrangeira no período compreendido entre a emissão dos dois pareceres da AGU mencionados acima (a saber, entre 07.06.1994 e 22.08.2010), já que, durante esse período, as restrições previstas pela Lei nº 5.709/71 não eram aplicáveis a tais entidades.

Destaca-se, ainda, a inclusão de capítulo novo e específico sobre operações de aquisição ou arrendamento de imóveis rurais por estrangeiros realizadas sem a observância do disposto na Lei nº 5.709/71. A Nova Instrução reafirma a previsão legal no sentido de que, nesses casos, haverá nulidade de pleno direito da respectiva operação. No entanto, prevê que tal nulidade deverá ser decretada por meio de processo administrativo ou judicial, respectivamente, pela Corregedoria Geral de Justiça do Tribunal de Justiça do Estado ou do Juízo de Direito da Comarca onde o imóvel se localize. Harmonizando seus dispositivos com o previsto na lei de registros públicos, a Nova Instrução ressalva que nulidade do registro não será decretada se atingir terceiro de boa-fé que já tiver preenchido as condições de usucapião do imóvel.

Além disso, tal como previsto na norma anterior, a Nova Instrução reafirma a possibilidade de regularização de operações realizadas em desconformidade com a lei, estendendo tal prerrogativa para as operações realizadas até a data de sua publicação, ou seja, 14 de dezembro de 2017. Poderão ser regularizadas as operações nas seguintes hipóteses: (a) quando o estrangeiro for casado com brasileiro e que tenha filhos brasileiros ou estrangeiros residentes no Brasil; ou (b) em havendo requerimento junto ao INCRA e autuação de processo, após análise constatando a plausibilidade e juridicidade do pedido.

Por fim, destaca-se a alteração prevista pelo novo normativo referente à responsabilidade do oficial registrador. A norma anterior estabelecia que o oficial de registro de imóveis tinha a obrigação apenas de verificar se os documentos relativos a operações de alienação ou arrendamento de imóvel rural por pessoa jurídica estrangeira ou equiparada continham reprodução das autorizações correspondentes. Já a Nova Instrução passa a prever que, ao realizar o registro, o próprio oficial registrador deverá mencionar as autorizações do INCRA correspondentes, sob pena de responder civilmente pelos danos que causarem aos contratantes, sem prejuízo da responsabilidade criminal por prevaricação ou falsidade ideológica, nos termos previstos pelo art. 15 da Lei nº 5.709/71 e pelo art. 19 do Decreto nº 74.965/74.

A Nova Instrução vem reafirmar e consolidar as normas referentes às restrições para aquisição e arredamento de terras rurais por estrangeiros impostas pela Lei nº 5.709/71 – inclusive no tange à sua aplicação a empresas brasileiras consideradas equiparadas –, em um momento de aparente aumento de interesse nesses tipos de operações por investidores estrangeiros.

Trata-se de tema polêmico, com importantes implicações políticas e econômicas, que atualmente se encontra sujeito a questionamentos e tentativas institucionais de mudança. Destaca-se, por exemplo, a existência de pelo menos um projeto de lei (PL4059/2012) que visa à total revogação e substituição da Lei nº 5.709/71, propondo o estabelecimento de disciplina mais aberta e permissiva com relação ao tema. Além disso, há uma ação judicial específica, no Superior Tribunal Federal – STF, questionando a constitucionalidade da equiparação das pessoas jurídicas nacionais às estrangeiras previstas pela referida lei (ADPF 342). No Estado de São Paulo, houve, inclusive, emissão de parecer pela Corregedoria Geral de Justiça, reconhecendo a não recepção de tal equiparação pela Constituição Federal, e determinado a não observância das restrições a entidades brasileiras controladas por estrangeiros pelos tabeliães e oficiais de registro do referido estado (ACO 2463). Esse parecer encontra-se atualmente com seus efeitos suspensos em razão de decisão liminar do STF, concedida no ano passado.

Enquanto as iniciativas acima pendem de definição, observa-se que investidores estrangeiros vêm se esforçando para encontrar estruturas jurídicas viáveis que permitam a aquisição e o arrendamento de terras rurais no Brasil, sem se submeter às rígidas restrições previstas pela Lei nº 5.709/71. Cabe, nesse contexto, aos assessores jurídicos locais procurar alternativas societárias ou contratuais, que estejam em consonância com a atual legislação em vigor – o que vem sendo feito com algum sucesso, conforme se pode observar em diversas recentes operações realizadas no país.

[1] O qual tomou por base o Parecer nº 01/2008 da AGU. Disponível em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/agu/prc-la01-2010.htm